Sobre los límites materiales al contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado

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Publicado el Jueves, 05 Enero 2023 08:31

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Publicado en la Revista de Derecho vLex

¿Es la declaración de inconstitucionalidad de la reforma realizada en la Ley de la Jurisdicción Social… anticipo de la inconstitucionalidad de la reforma efectuada en la Ley de Bases del Régimen Local?

(Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2022, de 15 de noviembre)

I.                     Contenido y límites de las Leyes de Presupuestos: lo que pueden y deben establecer y lo que no pueden regular

Ponerle puertas al campo nunca ha sido tarea fácil y al legislador soberano no le gustan demasiado (es más, le molestan) los límites a su capacidad de legislar.

Porque siendo cierto, como lo es, que las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado (artículo 66.1 de la Constitución) y que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución (artículo 66.2 de la Constitución), también lo es que el ejercicio de la potestad se encuentra sometido a reglas que han de ser cumplidas.

Lo que se tiene que regular y lo que no se puede regular en una Ley de Presupuestos Generales del Estado es asunto que ha dado lugar a múltiples discusiones. Ninguna duda cabe (se acaba de transcribir) que la Constitución encomienda a las Cortes aprobar los Presupuestos Generales del Estado que, como dispone la propia Constitución, tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (artículo 134.2 de la Constitución).

Pero como explica la Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2022, de 15 de noviembre “las Leyes de Presupuestos no pueden contener cualquier clase de normas, o lo que es lo mismo, su contenido no puede ser libremente fijado, por cuanto está sujeto a unos límites materiales, de modo que la regulación de las materias situadas fuera de ese ámbito está constitucionalmente vetada”, prohibición que, como  limitación material deriva, de la específica función que constitucionalmente se atribuye a este tipo de leyes (ordenación jurídica del gasto público y ser instrumento o vehículo de la política económica del Gobierno; STC 9/2013, de 28 de enero, F. 3), de las especificidades de su tramitación parlamentaria (STC 195/1994, de 28 de junio, F. 2) y de las exigencias del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE entendido como certeza del Derecho, debido a que ese principio de certeza “exige que una ley de contenido constitucionalmente definido” como la de presupuestos generales, “no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional” (STC 76/1992, F. 4).

Por ello (sigue explicando la referida Sentencia del Tribunal Constitucional) el contenido de las Leyes de Presupuestos puede ser (y solo puede ser) de dos tipos:

1)       El contenido propio o “núcleo esencial de presupuesto” explícitamente proclamado por el art. 134.2 de la Constitución, y que está integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos para un ejercicio económico, así como por las normas que directamente desarrollan y aclaran los estados cifrados, esto es, las partidas presupuestarias propiamente dichas. Este contenido es esencial porque conforma la identidad misma del presupuesto, por lo que no es disponible para el legislador (STC 152/2014, F. 3).

2)       Adicionalmente el contenido no necesario o no imprescindible o “contenido eventual”.

Y es aquí donde se enredan las cosas, cuando el Tribunal Constitucional ha venido estableciendo (ha tenido que venir estableciendo, o exigiendo, frente a la terquedad del legislador) que han de concurrir dos requisitos para que mediante la Ley de Presupuestos se regulen materias que no forman parte del contenido esencial y propio de la ordenación presupuestaria, y que se concretan (STC 174/1998, de 23 de julio, F. 6) en:

1)  Que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto y que su inclusión esté justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento.

2)       Que ‘sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno’.

De manera que están prohibidas las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la suficiente conexión económica –Cfr. SSTC 99/2018, de 8 de mayo, F. 4, 122/2018, de 31 de octubre, F.J 3 c), y 16/2022, F. 3–.

Todo ello explicado de forma precisa por la Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2022, de 15 de noviembre que, además, señala ejemplos que permitan al interesado en ello deslindar lo que está permitido a las Leyes de Presupuestos de lo que está prohibido.

Las Leyes de Presupuestos pueden contener medidas que tengan como finalidad y consecuencia directa la reducción del gasto público (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3, sobre normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de pensiones), o su aumento (STC 237/1992, de 15 de diciembre, relativa al incremento de retribuciones salariales para el personal al servicio de las administraciones públicas), así como la creación de un complemento retributivo para determinados cargos públicos (STC 32/2000, de 3 de febrero), o la sujeción al derecho privado de la red comercial de la entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado [STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 e)].

Pero no pueden regular (crear, modificar, eliminar) normas propias del derecho codificado, u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación inmediata y directa. Y señala, como ejemplos, el establecimiento de un mecanismo de autorización automática de entrada en el domicilio del deudor a los efectos de facilitar la recaudación de deudas tributarias [STC 76/1992, FJ 4 b)]; el destino a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de los terrenos enajenados propiedad de las administraciones y empresas públicas (STC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3); o el régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones para las personas dependientes (STC 86/2013, de 11 de abril, FJ 4), normas que integran el régimen de la función pública; por ejemplo, las relativas a los procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría de funcionarios de carrera (STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7), de provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario (STC 203/1998, de 15 de octubre, FFJJ 3 a 5), de edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (STC 234/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 y 5), o los requisitos de titulación necesaria para acceder al cuerpo superior de auditores del Tribunal de Cuentas (STC 9/2013, FJ 3).

II.                   Y si no es posible la atribución o exclusión de materias a un orden jurisdiccional…

En este caso la Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2022, de 15 de noviembre, se enfrenta a si es posible (legítimo) que por medio de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 (Ley 22/2021, de 28 de diciembre) se modifique el ámbito de la Jurisdicción Social en tanto que por medio de la disposición final vigésima se modifica el artículo 3 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, añadiendo, entre las materias excluidas:

Los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional que se ha expuesto no cabe ninguna duda de que se trata de una cuestión que queda fuera del alcance de la Ley de Presupuestos y que “desborda la función constitucionalmente reservada a este tipo de leyes y vulnera el art. 134.2 CE” y ello porque:

1)       El atribuir a un concreto orden jurisdiccional —el contencioso-administrativo en lugar del social— el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral no guarda una conexión directa e inmediata con el objeto del presupuesto al no tener nada que ver con el incremento de gasto público o la dotación de una nueva partida, ni, al contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos.

2)       Ni, tampoco, es una medida constituya un complemento necesario para la mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto, puesto que la atribución a un orden jurisdiccional determinado el conocimiento de los recursos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos de contratación del personal laboral no tiene relación con la previsión del gasto público, es decir con la ejecución presupuestaria de la oferta de empleo público, puede ser considerado una medida vinculada a la política económica “salvo que se adopte un concepto desmesurado y por tanto inoperante de los instrumentos directamente relacionados con los criterios que definen la política económica del Gobierno” (STC 195/1994, FJ 3).

En definitiva, no hay defensa posible que permita considerar que esa reforma de los límites de la Jurisdicciones (entre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Social) es materia presupuestaria, ni como contenido propio ni como contenido eventual.

Aunque hubiera a quien le pareciera que ello podía ser así y que la Ley de Presupuestos Generales del Estado era el lugar natural para llevar a cabo esa reforma de los límites entre órdenes jurisdiccionales.

III.                  … tampoco parece que pueda serlo la modificación de la Ley de Bases de Régimen Local

La disposición final vigésima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 no es la única de las treinta cuatro disposiciones finales con las que cuenta la ley que ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional.

También se ha impugnado la disposición final primera (que a pesar de su numeración fue una de las últimas en entran en el texto de la Ley) frete a la que se han planteado dos recursos de inconstitucionalidad  (el 2059/2022 y el 2192/2022).

En esa disposición final primera de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 se modifica el apartado 7 de la disposición adicional segunda de la Ley de Bases de Régimen Local, que quedó redactado en los siguientes términos:

En el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la normativa reguladora de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional prevista en el artículo 92.bis y concordantes de esta Ley, se aplicará de conformidad con la disposición adicional primera de la Constitución, con el artículo 149.1.18ª de la misma y con la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, teniendo en cuenta que todas las facultades previstas en el citado artículo 92.bis respecto a dicho personal serán asumidas en los términos que establezca la normativa autonómica, incluyendo entre las mismas la facultad de selección, la aprobación de la oferta pública de empleo para cubrir las vacantes existentes de las plazas correspondientes a las mismas en su ámbito territorial, convocar exclusivamente para su territorio los procesos de provisión para las plazas vacantes en el mismo, la facultad de nombramiento del personal funcionario en dichos procesos de provisión, la asignación del primer destino y las situaciones administrativas.

No parece que la Ley de Presupuestos pueda realizar una modificación sustantiva en el núcleo de la ordenación del régimen local. Se trata de una modificación sustantiva que no guarda relación alguna con los ingresos y gastos que integran el presupuesto ni se encuentra cobertura en criterios de política económica.

Parece que a esta reforma le resultan aplicables los mismos argumentos y la misma doctrina del tribunal Constitucional que ha dado lugar a la declaración de inconstitucional de la modificación del ámbito (excluido) de la Jurisdicción Social.

En este caso, además, la reforma es fruto de las componendas entre fuerzas políticas, del cambio de cromos para sacar adelante los presupuestos al precio y coste que sea.

Esperemos que, en este caso, también impere la cordura. Esa misma cordura que tanto parece poner nerviosos a quienes ni saben (ni quieren saber) de los límites de un Estado de derecho.

Porque, les guste o no, ya lo establece la Constitución al determinar que no solo los ciudadanos (de a pie) sino también los poderes públicos (de coche oficial) están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Porque eso es lo que dispone el 9.1 de la Constitución y eso es lo que todos debemos respetar y cumplir.

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