La mediación en el ámbito de la Administración Local

I.REGULACIÓN LEGAL DEL CONCEPTO DE MEDIACIÓN

A la hora de abordar la presente cuestión lo primero que debemos de tener en cuenta es el concepto jurídico de la conciliación administrativa auspiciado en el ámbito del Derecho laboral, siendo el trámite obligatorio y previo antes de proceder a presentar una demanda judicial en el Juzgado de lo Social. Su finalidad es, precisamente, evitar el procedimiento judicial.

La mediación es una vía de resolución extrajudicial de conflictos, distintos a la vía judicial y al arbitraje por el que dos o más personas denominadas, las partes, trabajan sobre su conflicto con la ayuda de un tercero, el mediador, para que con imparcialidad y neutralidad si así lo desean, alcancen un acuerdo satisfactorio para los intereses de todos ellos.

Se trata de un mecanismo alternativo de solución de conflictos del que carece el procedimiento administrativo stricto sensu para evitar los procesos contenciosos administrativos y reducir la carga judicial que se produce en los Juzgados de lo contencioso-administrativo.

Ello es óbice para reclamar que la mediación se asiente en el derecho público como una institución propia y característica de las administraciones públicas en la medida en que pueda operar tanto en su régimen jurídico propio, como en el plano de la jurisdicción, incorporándose así a las medidas de agilización procesal en el contencioso-administrativo.

Desde el punto de vista de la configuración legal, a nivel comunitario, y no precisamente aplicable al ámbito del Derecho administrativo se hace referencia en la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, a ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles.

Por otra parte, la única referencia normativa que hace mención a la mediación como sustitutiva de los recursos administrativos, es la regulación contemplada con carácter básico en diversos preceptos de la Ley 39/2015, en concreto, en el art.86 de la LPACA, incluyendo a su vez a la conciliación y el arbitraje. En la que, como es evidente, no encontramos una respuesta clara a la alternativa prejudicial de resolución de conflictos. El art.86 de la LPACA señala lo siguiente:

“Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismo con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”. Ello cohonesta a su vez con el art. 112.2 de la LPACA que dice:

“Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando al especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo”.

A lo que se añade por el art. 77 de la LJCA que “En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formulados la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad”.

Por último, con carácter supletorio, el art. 19 de la LEC, viene a disponer que: “Los litigantes están facultados para disponer del objeto del juicio y podrán renunciar, desistir del juicio, allanarse, someterse a mediación o a arbitraje y transigir sobre lo que sea objeto del mismo, excepto cuando la ley lo prohíba o establezca limitaciones por razones de interés general o en beneficio de tercero”.

A ello hay que añadir que la compatibilidad de la mediación con la reserva de jurisdicción prevista para el juez estatal en el artículo 117 CE ha sido afirmada por la doctrina constitucional al declarar la compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva de la exigencia de trámites previos al proceso, como son los de conciliación o de reclamación administrativa previa (STC 217/1991, de 14 de noviembre).

A partir de las coordenadas legales expuestas, bajo dichos postulados, ha quedado meridianamente claro que no existe un procedimiento administrativo propiamente dicho en materia de mediación en el ámbito de la Administración Local.

II.DELIMITACIÓN DE LA FIGURA DE LA MEDIACIÓN EL ÁMBITO LOCAL

Llegados a este punto, hemos de partir de los medios de impugnación contemplados a favor de los ciudadanos con carácter básico en sus contiendas con la Administración, que pasamos a enumerar sucintamente, son los siguientes:

El recurso potestativo de reposición previsto legalmente en el art. 123 de la LPACA que cohonesta a su vez con lo dispuesto en el art. 52 de la LBRL o bien la posibilidad de interponer directamente el recurso contencioso-administrativo contemplado en el art. 46 de la LJCA. A ello hay que añadir otro medio de impugnación, aunque menos frecuente en el ámbito local y no por ello menos importante, porque se interponen contra actos que no agotan la vía administrativa, teniendo en cuenta que la mayoría de actos que se dictan a nivel local por órganos unipersonales o colegiados carecen de superior jerárquico, como son los dictados por el Alcalde o Pleno. Se trata de la figura del recurso de alzada impropio contra actos que no agotan la vía administrativa.

Ahora bien, tal como hemos apuntado, en el ámbito territorial de Andalucía, el legislador andaluz en materia de mediación no ha dado cobertura legal expresa como un posible componente más de la estructura resolutiva, dejando lagunas sobre la expresa aplicación de la mediación al ámbito local como vía de solución de conflictos.

Ni siquiera se ha esbozado el proyecto ley de mediación para conflictos en el ámbito administrativo general, y en concreto en el ámbito local. Como sí ocurre con otras ramas del Derecho.

Ahora bien, si se le llama mediación es porque goza de la naturaleza propia de esa figura cuya delimitación alcanzaría de manera transversal todo el ámbito del Derecho Administrativo. No acotando a priori las materias sobre las que podría versar la mediación. No obstante, sin perjuicio de que no todo es mediable, y algunas veces se tendría que acudir a la vía ordinaria, bien porque el caso no sea mediable, bien porque no haya voluntad de mediación entre las partes o bien porque exista un quebranto de la ley o desequilibrio entre las partes.

Todo ello teniendo en cuenta la necesidad del soporte legal para crear un auténtico procedimiento de mediación en el ámbito local con todas las garantías jurídicas. Ello implicaría entre otras cuestiones la creación de una Oficina Judicial de Mediación para asesorar con neutralidad en todo momento a la ciudadanía en el proceso de resolución extrajudicial de conflictos que pudiera surgir en las Corporaciones Locales. Sirva como botón de muestra el caso de los jueces de paz, que originariamente eran designados para mediar en disputas civiles antes de ir a juicio.

Todo ello teniendo en cuenta también a los empleados públicos de las Entidades Locales, para los conflictos que surjan en el seno de la propia Administración en los casos de cobros indebidos, reclamaciones de cantidades, responsabilidad disciplinaria, etc.

Es importante tener en cuenta también que la pretendida ley abarque tanto la mediación en el procedimiento administrativo como en el contencioso-administrativo, dado que, proceso judicial y procedimiento administrativo deben estar concatenados en la medida en que encontremos el mejor modo y momento de ofrecer en cada procedimiento una solución a los problemas que se deriven de la actuación administrativa a través de la mediación.

En relación al momento de cuándo se puede llevar a cabo una mediación con la Administración, podemos tomar como referencia lo mencionado en el art. 19 dela Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, que señala lo siguiente: “Los actos de renunciar, desistir del juicio, allanarse, someterse a mediación o a arbitraje y transigir sobre lo que sea objeto del mismo, podrán realizarse, según su naturaleza, en cualquier momento de la primera instancia o de los recursos o de la ejecución de la sentencia.

Por ende, la mediación debería ser utilizada en cualquier fase del procedimiento tanto en el abreviado como en el ordinario contencioso-administrativo.

No obstante, lo ideal sería acudir a la mediación en una fase previa al conflicto para evitar la vía judicial, incluso antes de la presentación de los recursos administrativos, es lo propiamente dicho mediación intrajudicial.

III.DIFICULTADES PRÁCTICAS DE APLICACIÓN DE LA MEDIACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.

Las promulgación de las Leyes 39/2025 y 40/2015 no han definido cuál es el espacio material de disponibilidad en que resulta posible la mediación en el ámbito administrativo. Y mucho menos aún encontramos algún indicio en la normativa local.

En este sentido no hay que perder de vista que la LBRL data del año 1985 y ha sufrido modificaciones pero no se ha afrontado ninguna en la materia que está siendo objeto de análisis en este apartado.

Una de las dificultades que nos vamos a encontrar en la práctica es determinar cuándo acudir a la mediación cuando se origina un conflicto administrativo.

No obstante, conviene precisar que como ya señala la exposición de motivos de la LPACA, unos de los principios nucleares de la Administración Pública consagrado a nivel constitucional en el art. 103 de la CE es el de la eficacia administrativa, que en este caso, parece haberse quedado en papel mojado.

Por tanto, atendiendo al panorama normativo actual se podrían evitar numerosos litigios administrativos. En consecuencia, esta anomalía está avocando al colapso de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dificultando la solución efectiva de los conflictos administrativos en muchos casos.

No cabe dudad de que las técnicas alternativas de solución de conflictos permiten una solución ágil y especializada de la controversia facilitando la cooperación y comunicación entre ciudadanos y la Administración para permitir dar cumplimiento a otros de los principios nucleares de la Administración pública como son el de buena administración promulgados en el art.103 de la CE, y situar en un plano de igualdad a los ciudadanos con respecto a las prerrogativas con las que cuentan las Administraciones Públicas.

A ello, ha de añadirse, que resultaría extrapolable a todas las materias que abarca el ámbito del Derecho Administrativo. Podemos citar, entre otros, en materia contractual, urbanística, recursos humanos, convenios, licencias, autorizaciones, reclamación de cantidades, patrimonial, expropiación forzosa, régimen disciplinario etc.

Así las cosas, la falta de iniciativa legislativa y la ausencia de voluntad política para poner en práctica estos procedimientos están limitando el despliegue absoluto del Derecho administrativo como ocurre con otras esferas del Derecho tales como: civil, mercantil o laboral.

Se trata en definitiva, cómo decía Miguel de Cervantes refiriéndose a las disputas en los tribunales: “Más vale un mal acuerdo que un buen pleito”.

De manera, que a modo de conclusión, debe tenerse en cuenta que el nudo gordiano de la cuestión es que no existe en la normativa vigente un ley reguladora de la mediación en el proceso administrativo y contencioso administrativo sui generis, y en concreto, para el ámbito local, como administración territorial más cercana a la ciudadanía, que permita una solución eficaz de los conflictos previas al juicio reduciendo en muchos casos la carga judicial y aliviando a los juzgados de lo contencioso.

Álvaro Cortés Toro. Licenciado en Derecho. Funcionario con Habilitación de Carácter Estatal. Secretario, Categoría de entrada.

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